香港廉政公署运行模式的借鉴

何建华*

 

摘  要：香港廉政公署成功运转模式对我国内地廉政建设有很大的启示，我国在进行廉政建设的时候应该与特有的政治、经济、文化等客观环境相适应，应该做到进一步完善法制、建立独立的反腐败运行机构、一定程度上扩大内地廉政建设机构的权力、加强建立全方位的监督监察制约体系以及不断提高预防和教育工作水平，摸索出一种适合我国内地的反腐败体系和廉政建设的运行模式。

 

关键词：廉政公署；运行模式；内地机构；反腐倡廉；法律机制

随着我国经济的快速发展，腐败问题已经成为制约我国经济发展、政治和文明建设以及与国际化接轨的绊脚石，当然，腐败问题不仅仅只存在于我国，其他许多国家也面临着腐败问题的严峻考验，针对腐败都采取了不同的措施、制定了相应的法律法规等，其反腐败的成效也各有千秋，我国香港特区廉政公署就是反腐败运行中较为成功的模式之一。我国内地不妨从香港廉政公署运行模式成功的经验出发，认真学习和总结，从而找出适应我国内地的有效反腐败机构运行模式。进而减少和避免腐败问题的产生，为我国廉政建设找出可行路径。

一、香港廉政公署产生的背景介绍

如今香港政府能够如此清廉，与其廉政公署模式的成功运转不可分割，香港廉政公署并非是英国政府原有的组织，在1974年廉政公署成立之前，香港的腐败问题已经特别严重，尤其是在60年代，当时的香港政府内部腐败矛盾日益激化，最终成为了引发冲突的导火索。受1966年文化大革命的影响，在香港出现了一大批左翼人士，他们学习内陆的红卫兵，手拿毛泽东语录，并且上街示威游行打喊口号，其中口号之一就是要求反对贪污腐败，也正是这一系列的运动和口号大大加剧了当时殖民政府的恐慌。其后发生的最为典型的事件便是：在1967年的一次劳资纠纷中，资方为了更快的解决问题，不顾社会影响，野蛮动用了武力，从而引发了一起社会暴力案件，香港左翼人士以此为由，带领工人发动了一场与警察之间的暴力冲突，并且对香港政府也发起了强烈的舆论谴责。为了镇压此次暴动，英国当局竟然采用了以暴制暴的方式，用武力镇压了这些工人和一些左翼势力，但是事后又害怕引起更大的不满，又不得不想出一个好的办法来缓和当时的局势，在当时那种紧急形势下，英国殖民当局作出了会逐渐退出香港的决定，当时英国的一位大臣也说到，“或许我们退出香港的日子已经到来了”。[1]

在此事件后，许多港民都为香港的不稳局势感到担忧，于是很多一部分人开始变卖财产，形成了一大波的移民潮，他们对香港的发展前景表示怀疑，更对香港政府的廉洁和能力表示质疑，这一轮的移民热潮给香港的经济发展造成了很大的不良影响，于是在1969年，英国殖民当局作出了一个很令人惊讶的决定，即宣布与中国内地政府联合治理香港。英国政府属下的香港问题部长委员会在向内地发出的汇报中指明，如果不思考香港的权属问题，那么香港内部的腐败问题永远无法得到彻底的解决。此时英国殖民当局不仅认识到了治理香港腐败问题的紧迫性，也意识到了和中国内地政府联合对香港问题治理的必要性，所以英国殖民当局还在这份秘密报告中指出，想和中国内陆政府有一次非正式的接触，希望能够在不晚于80年代初能和中国的北京政府就香港的统一问题达成共识，为了防止香港左翼人士能够在选举中获胜，英国殖民当局反对自由选举，当然，在后来的香港回归前，英国殖民当局早已改变当时的决定，大力支持全面普选。

在香港廉政公署未成立之前，香港的所有贪污腐败案件一直都是由反贪污处全权负责处理的，可是不光是左翼人士，乃至大量的民众早已对反贪污处内部的贪污腐化问题有了很深的了解，反贪污处不再是人们心里廉洁的圣地，反而成了贪污腐败的代表，人们对反贪污处早已失望之极、忍无可忍，尤其是“香港总警司葛柏”[2]事件发生后，民怨爆发，左翼人士也联合民众发起了多起对此事件的游行活动，为了平息民愤，当时的香港政府委任百里渠爵士彻查“香港总警司葛柏”事件，在此事件调查的过程中，百里渠爵士认识到香港贪污腐败成风的一个重要原因就是政府没有一个独立的反贪污机构，反贪污处早已形同虚设，于是在1973年的一次立法局会议上，香港政府采纳了该委员会关于设立一个独立于政府之外的专门反贪机构的建议，于1972年2月设立了总督特派廉政专员公署。廉政公署的设立，取代了反贪污处。此次彻查“香港总警司葛柏”事件之后，民众对廉政公署运行能力的期望并不大，因为此前政府也进行过多次的反贪污的改革和案例，但大都以失败而告终，但是廉政公署与以往的改革都不同，它最特别也是最强有力的地方就是其直接向港督负责，并且独立于公务员体系，从而在其运行中不再受到多方面的牵制。廉署的独特性使它很快在香港政府和民众中产生了很大的威信和良好的声誉。

由此可见，香港廉政公署的产生并不是一帆风顺的，而是在非常复杂的政治、经济等环境中被迫而生的，廉政公署作为一个高度独立的机构，它只对港督负责，并不纳入公务员系统。这一切都决定了香港廉政公署的高度独立性和高效性。

 

 

 

 

 

 

二、香港廉政公署组织结构和运行模式的特点

香港廉政公署是在《总督特派廉政专员公署条例》的基础上建立起来的，廉政公署的最大特点便是具有相当的独立性，其建立初期，可以划分为防止贪污处、执行处以及社会关系处三大部门，[3]这三个部门相辅相成、各司其职。防止贪污处，顾名思义：其主要任务就是防止腐败；执行处的主要任务是惩治腐败，而社会关系处的主要任务则是搞好教育宣传工作。在设立了此三部门之后，香港还设立了专门统领这三个部门的机关，即中央行政总部，它为防止贪污处、执行处以及社会关系处三个部门提供服务。所以，香港廉政公署具有权责的明确性、地位的相对独立性以及独特的预防、查办、教育等特点。

（一）香港廉政公署具有相对独立的地位

1.香港廉政公署独立于当时的港督政府

在港英时代时，香港廉政公署也被称为“总督特派廉政专员公署”，由字面不难发现，香港廉政公署不归属于港督政府管理，而是直接受命于香港政府中最具权威和最高级别的首长。在香港廉政公署内部，主要有三部分构成，分别是廉政专员、副廉政专员以及受委任的廉政公署人员。但是只有正副廉政专员由当时的港督任命，受委任的廉政公署人员则由廉政专员聘任。

廉政专员的职责是指导廉政公署工作以及处理一些行政事务，但这些活动必须符合当时总督命令并在其管辖下，而“代表总督”不仅要对贪腐现象进行有效的预防，更需要对贪腐行为深入调查，此外，对民众进行反贪腐的教育也是其重要职责之一。当时的香港总督和廉政公署的廉政专员相互牵制，廉政专员只向总督负责，不会受其他因素的影响，而总督也不允许向廉政专员下发有关个案问题的指示和命令。由此可见，香港廉政专员不隶属于其他任何部门，并只对当时的港督负责，这样便可以更好的确保香港廉政公署的独立性。

1997年香港回归后，香港《基本法》的有效实施也没有对回归前的《廉政公署条例》产生实质性的影响，香港廉政公署仍然享有原先独立的法律地位。也从另一方面说明一个问题，即香港廉政公署的政治职能发生了质变。香港已经是一个由先前的被英皇殖民统治的社会转变为“一国两制、港人治港”[4]的中国社会。

2.廉政公署成员自成独立系统

香港廉政专员和由其管辖的职员并不隶属于公务员系统，是一个独立的体系。香港廉政公署在其工作过程中所产生的费用全部由香港政府划拨的公款支付，也包括廉政公署招纳工作人员所需的经费，有利于廉政公署内部所有人员都不会受制于公务员续用委员会。但是，香港廉政公署所实施的行为都不可逾越相关法律法规的规定。香港廉政公署的各级成员通常以签订合约的方式被聘用，当合约期满时，相关人员可以获得一定的约满酬金。香港廉政公署聘用工作人员的地域不受限制，且范围也十分广泛。不仅政府部门与本地人员可被聘用，海外人员、公共或私营机构以及国家公务员也可以被聘任为廉政公署的工作人员。这就与早期的聘用条件发生很大的改变，在早期，一般只有英国皇家优秀的警探或者退休的高级警探、优秀大学生和政治部优秀警官才有被聘用的机会。值得注意的是，在英皇殖民统治时期，香港的廉政专员和副廉政专员由当时的港督直接任命，而且其中很大一部分人员是香港政府中的高级官员。但自1997年香港回归后，这种格局发生了很大的变化，行政长官被免除了直接任命廉政专员的权力，他只能提名或者报请内地中央政府来决定，当然也可以向内地中央人民政府提出罢免廉政专员的建议。但是副廉政专员并不受上述条件的限制。廉政专员和廉政公署的职员仍然保持其原有的独立性。

3.廉政公署享有独立的经济开支权力

香港廉政公署内部职员享有“约满酬金”“廉署职位津贴”[5]等待遇，并且还可以享有在职酬金。在廉政公署机构中，大多数廉政公署职员享有的是与公务员完全不同的薪俸方式。廉政公署内部的职员都不同程度地享有紧急救济基金、廉政公署职员福利基金以及廉政公署储蓄互助社等优遇。追其根源是，廉政公署的所有经费全部由香港政府支出，但这种支出不是无限制的，所有的支出都必须经过香港政府当时最高首长的批准才能运行。该种经费运行模式确保了自身机构的独立性，能够激励工作人员在无后顾之忧的前提下效忠于本职位。

香港廉政公署的这种机构、经济以及成员的相对独立的特点，有利于减少其在工作中受到来自官场的权力、经济与人事的干扰，有利于将廉政公署与官场隔开、将本署的开支与官场的经费完全分离、将廉政公署的人员与官场的人员减少更多的牵连。更有利于廉政公署更好地发扬其肃贪倡廉的权威，使其不自觉地保持好自身的清廉，不再受到官场的掣肘。

（二）强大权力与有效监督机制紧密相结合

1.廉政公署内部的调查与监察机构

廉政公署在其内部设立了专门负责监察自身的机构，该调查与监察机构的主要职责便是调查廉政公署内部人员的贪污指控、非刑事调查以及违反纪律等行为。该调查与监察机构由执行处处长掌管，在涉及到有关廉政职员违法违纪行为时，执行处处长可以直接向廉政公署专员汇报相关情况。该机构由一名首席调查主任全权领导，在其下设立的三个调查小组中又任命了三名总调查主任和其它几名调查主任，此外还包括一少部分廉政公署的文职人员。对廉政公署人员的指控会分不同的情况对待，若是涉及到了贪污成份或者是非刑事指控的情形，则主要由廉政公署的内部调查与监察组调查，倘若不涉及到贪腐行为，则由香港警方或者其他相关部门进行处理，所以，香港廉政公署设立的内部调查与监察机构打击的对象十分明确，即只是针对非刑事指控。对这种非刑事指控首先需要向廉政公署的廉政专员报告，同时会被记录再案，然后廉政专员应当书面通知该案件的投诉人以及被投诉人。此外，廉政公署设立的事宜投诉委员会也有义务向廉政公署发出通知，要求其把指控的相关内容记录在案并确定日期展开调查。

一般情况下，对廉政公署职员的指控在被记录在案的同时就应该展开相应的调查，但是此案件与未完结的刑事案件有关联性或者关联的可能性时，则有可能需要结合该刑事调查和诉讼程序的结果，所以之前的调查时间有可能会被推迟。对廉政公署人员的贪污或刑事控告，在一系列的调查或检控程序完结后，廉政公署内部的调查或检查组应当对上述的调查结果做出评审，以此来确定是否有必要对被控告的人士采取内部行政或纪律处分。廉政公署内部的调查及监查机构还有一项很重要的职责，即其必须发表内部相关报告，有利于广大民众更好地了解公众的投诉或指控情况。该报告应当概述一年来所有的投诉案件的类型以及之后的调查情况，必要时还应当附有相应的惩处结果，但是一定不能公布相关人员的真实姓名，这样做也是为了激励相关人员在以后工作中不断改进和完善。

2.对廉政公署的多重外部监督

（1）来自律政司的监督制约

律政司对香港廉政公署的监督与制约起着至关重要的作用，其主要职责是起草政府的重要法律草案以及对刑事案件提出检控。是香港特区政府的法律事务部门，律政司还可以与外国开展司法协助，但是必须是在中央授权范围内。律政司的司长对来自非刑事案件指控的报告有权决定其是否需要由香港廉政公署进行处理。若是律政司司长认为确实有调查的必要，则先由廉政公署做内部调查，由其内部的调查与检查组负责，并在调查之后把调查的详细报告上交律政司司长，由司长对该指控提出处理的法律建议。

（2）来自廉政公署事宜投诉委员会的监督

“廉政公署事宜投诉委员会”[6]人员由香港行政长官任命，在其运作过程中不受其他机构的干扰。廉政公署事宜投诉委员会每年至少举行三次会议，它负责监督廉政公署对非刑事案件的处理，会听和审查有关廉政公署职员和专员的调查建议报告，也可以提出必要的行政和纪律处分的意见；在案件审查过程中，其监督廉政公署处理事务的方式；当廉政公署在运行中出现重大问题时，可提出对有关程序作出检讨和改进的建议。

（3）来自咨询与监督机构的监督

来自咨询与监督机构的监督主要指的是来自四个独立的咨询委员会的监督，四个咨询委员会分别是贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会以及社区关系市民咨询委员会，它们是依据香港廉政公署的各项职能和业务而建立的。它主要是由社会各阶层的具有广泛代表性的知名人士组成并由行政长官直接任命的。对廉政公署而言，这四个独立的咨询委员会既是咨询机构也是外部监督机构。其职责就是就确保廉政公署在工作时能够做到依法、公正、恪守职责和廉洁。所以该委员会对廉政公署各个方面的工作都会予以监督。

贪污问题咨询委员会。其主要职责可分为以下两方面。一、针对香港的贪腐现象向香港廉政公署专员提出有效建议；香港廉政公署人员在编制、执行职务时是否符合香港政府制定的相关政策，需要由贪污问题咨询委员会监察；审核香港廉政公署最近一年的所有开支；审阅香港廉政公署的年报内容，但最终的审阅权还是归属行政长官，除此以外，还应当定时向行政长官汇报委员会的相关工作。二、必要的时候，贪污问题咨询委员会有权利向香港行政长官指出香港廉政公署存在的问题和隐患。该委员会是四个独立咨询委员会中最具权力的委员会。由12人组成贪污问题咨询委员会，其中主席由一名社会知名人士担任，其余成员分别为：执行处首长、廉政公署中的廉政专员、审查贪污举报咨询委员会主席、防止贪污咨询委员会主席以及社区关系市民咨询委员会主席。[7]

审查贪污举报咨询委员会：审查贪污举报咨询委员会职责可以分为以下十点：听取向香港廉政公署汇报的案件并监督案件的处理；因案件历时过久或需相关资源进行调查时，该委员会需要听取廉政公署专员对该个案的报告；廉政公署专员还应当在最短的时间内向审查贪污举报咨询委员会汇报由其授权所进行搜查的理由和次数，必要时，应当向该委员会进行搜查的理由；当疑犯在获得了香港廉政公署保释超过六个月时，该委员会应当听取香港廉政公署向其所做的报告；当香港廉政公署对案件调查完成后，应当向审查贪污举报咨询委员会汇报情况，审查贪污举报咨询委员会还可以对律政司不接手的案件作出处理决定，无论案件中是否对相关人提出了检控，审查贪污举报咨询委员会都必须接收此案的法律意见和调查结果，这样可以方便该委员会在审议时参考；香港廉政公署专员在其管辖范围内所作的检控和上诉结果后，应当向审查贪污举报咨询委员会作出相关的汇报；当廉政公署在其工作中获得了有关材料后，审查贪污举报咨询委员会有义务通知香港廉政公署专员，哪些资料应当送交公共机构、哪些资料送交有关部门或者是送交任别人。遇到特别情况下，有些资料因为需要而在开会前已经被上交时，应当在之后的回忆当中对该行为如实审核；审查贪污举报咨询委员会可就廉政公署专员向其提出的任何问题提出相关意见；可以向行政长官反映任何值得其关注的执行处运作或其他问题；审查贪污举报咨询委员会需要向行政长官上交年报，其内容应当向公众发表。审查贪污举报咨询委员会的组成人员十分广泛，目前有17人构成。既包括教授、医生，也包括议员等人士。但是该委员会应当有非官方人员担任主席。律政司长和其代表、行政署长、警务处长和其代表以及廉政公署专员则是审查贪污举报咨询委员会的当职委员。

防止贪污咨询委员会。该委员会的职责是：一、当香港政府的相关部门或者是公共机构等在日常的工作中有可能滋生贪腐现象时，防止贪污咨询委员会应当听取廉政公署专员向其汇报的相关情况。二、在认真研究思考防止贪污咨询委员会根据审查结果作出的各种建议后，对其提出有效具体的工作意见。三、监督香港廉政公署根据上述意见达到的工作效果。防止贪污咨询委员会有15人组成，共设有6个小组委员会。其中行政署长和其代表、警务处长和其代表以及廉政公署专员是该委员会的当然委员。

社区关系市民咨询委员会。社区关系市民咨询委员会的职责：一、向香港廉政公署专员提出如何向民众普及反腐败法律知识的方法。二、当廉政公署为了实现以上目标而做出不懈努力后，社区关系市民咨询委员会应当认真听取其相关报告。三、深入了解民众对廉政公署所做工作的态度和反应。社区关系市民咨询委员会共有4个小组委员会、18名成员组成。[8]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

三、香港廉政公署与内地廉政建设制度运行模式之比较

（一）我国内陆廉政建设制度现状和问题分析

我国内地现行的廉政建设体系主要有三个机构组成，分别为党的各级纪律检查委员会、各级政府的行政监察部门以及隶属于各级人民检察院的反贪局。因为纪律检查委员会与行政监察部门已经合署办公，内地廉政建设的重任很大一部分落在了隶属于各级人民检察院的反贪局身上。自反贪局成立以来，对肃贪倡廉起到了很大的作用，也曾给民众带来了曙光，但是由于其设立的局限性，使它无法在人事、财力等方面与地方相隔离，这就造成了反贪局根本无法独立，在其工作过程中容易受到行政干扰。

1.我国内陆廉政建设的现状

中国共产党纪律检查委员会即纪检委，主要是对党组织以及其内部人士的违纪行为进行审查，包括对违反党组织纪律的审查以及对党员贪腐行为的审查和受理。

行政监察系统是针对我国政府的监察监督机关，其主要职责是监察各级行政机关及其内部人员、委派在相关企事业当中的工作人员在执行国家相关法律、法规以及政策和计划的情况，此外还包括监察工作人员的违法违纪行为，以保证政府工作人员勤政廉洁。行政监察系统不仅在一定程度上起到了抑制腐败行为发生的作用，而且对提高国家机关工作人员的工作效率起到了积极的推动作用。

反贪污贿赂局是我国内陆最早担当反贪污任务的工作部门，之前是我国各个检察院内部的经济监察部门。反贪局最大的特点是法律明确授予其为我国的侦查机关，它拥有专门调查工作和强制执行的权力。反贪局的主要职责包括以下方面：侦查贪腐等经济案件；分析所调查的案件发展趋势、特点以及发展规律；研究和总结贪腐经济案件的手段以及应对政策。因为各级反贪局都隶属于公务员系统，因此受到政府机关公务员的严格限制，反贪局不仅对检察院院长以及检查委员会负责，还会受到各级人民代表大会及其常务委员会的监督与制约，反贪局应当向相应人民代表大会和常务委员会汇报工作情况。

除了纪检委、行政监察系统和反贪局主要的三家反贪机构外，我国内地政府部门还设立了一些具有反腐败性质的单位和机构，如各级行政机关的财政局、审计局等，它们与上述主要的三个反贪机构共同构成了我国内地的廉政建设反腐败体系。

2.三个系统存在的问题分析

尽管我国纪检委、行政监察系统和反贪局三个系统对我国反腐倡廉的贡献巨大，但不难发现，三个系统都存在各自的局限性。检察机关反贪部门难以独立承担刑事侦查重任，因为其调查贪腐案件权限较小、权威也较弱。在日常工作中，很多重案大案需要由纪检监察机关处理，然后再由检察机关立案侦查。如果检察机关直接进行了立案侦查，由于自身的局限性也无法满足侦破案件的需求。因为属于检察机关的反贪部门仅有调查权，不具有专门侦查案件的手段和方式。在反贪部门侦查案件时，其侦查权有可能会小于公安机关。尽管中纪委与监察部早已合署为纪检监察机关，但其存在的问题仍然没有得到根本性解决。

对于我国政府专门设立的一些具有廉政性质的机构，也都是接受上级的多重性领导，造成了各个机构之间只能相互重叠，有时候会出现职能混乱，权责不够分明的现象。当今，大多数案件是由纪检监察机关进行初步审查的，这与我国法律规定的侦查机关是检察机关或受委托的关安机关的内容是相互矛盾、及其不对称的。这种重叠不对称的法律体制不仅削弱了反贪机构的工作能力、降低了工作效率，更使其失去了相对的独立性。

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定： 中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。[9]同时《中华人民共和国人民检察院组织法》第十一条[10]也表明，当人民检察院在办案中发现或者认为存在犯罪行为时，检察院应当依照法定程序立案侦查，也可以移交公安机关侦查。但是根据法律相关规定，纪律监察委员会的职务之重就是组织好和协调好反腐倡廉工作以及协助党内所有委员会增强党风廉政建设。而纪检监察监督实质上就是对其内部自身的监督，所以纪律检查委员会在收集相关证据的过程中必然会有很大的局限性。不利于反腐败工作的顺利开展。

随着十八大的召开，特别是十八届三中全会以来，民众对的政府的反腐决心产生了更多的期盼。十八届三中全会在《决定》中提出了我国政府在反腐倡廉过程中应该学会的新方法，同时还表明了我国内地政府反腐倡廉的坚定决心。此次会议不仅通过了反腐工作的五年规划，还提出改进上下级巡视制度。[11]可见，反腐倡廉工作已经被我国政府提上了前所未有的政治高度。

综上所述，我国内地的廉政建设机构职能分工不够清晰明确，相互之间的协调性比较差，没有严密的管理制度。容易出现互相推诿、争夺资源的现象，对工作效率的提高产生不利的影响。

（二）香港廉政公署制度与内地廉政建设制度运行模式差异

通过对香港廉政公署和内地廉政建设的对比分析，两者在机构设置和部门职能设置等许多方面存在差异，这决定了廉政公署和内地廉政建设机构在反腐倡廉工作中成效的不同。香港廉政公署和内地廉政建设机构差异可归纳为如下几个方面。

1.两者社会地位间的差异

香港廉政公署是一个高度独立的反贪机构，可以不受任何机关干预而独立办案。香港廉政公署最高长官直接向香港特首负责。因为香港廉政公署是一个独立的机构，廉政公署的工作人员也不隶属于公务员系统，廉政公署人员在办案中能够独立发挥其检查和监督的职能，廉政公署自身的权力非常强大。廉政公署的职员主要是以合约的方式进行聘用。

我国内地廉政机构隶属于公务员系统，因此要受到诸多公务员规定的限制。反贪局只是各级检查院下设的一个局级单位，其工作人员的任免是由全国人大或者组织部门决定，经费是由地方政府支付，而不是单独出自国家财政。对此项内容，1995年通过的关于检察官法律中，确定了检察官的工资从国家行政人员序列中彻底分离出来，但是检察院的经济独立并不完全，反贪局的工作津贴也不会得到独立，依然出自地方政府的拨付，并由检察院统一管理。[12]这种资金的不独立性造成了反贪局在反腐倡廉工作中很容易受到来自各方面的干扰和压力，也在一定程度上阻碍了内地廉政建设工作的开展。

2.两者权力独立性差异

香港政府用法律规定的形式赋予了香港廉政公署相对完全的独立权利，在香港政府先后通过的《廉政公署条例》《防止贿赂条例》以及《选举(舞弊及非法行为)条例》[13]三部法律中，不仅确保了廉政公署工作人员在工作中的一些基本权利，更赋予了廉政公署工作人员部分特权。如《廉政公署条例》中规定了廉政公署工作人员在办案中充分享有拘捕、拘留、准许保释、搜查以及捡取证物等权利，上述的这些权力都是执法机关在执法工作时才享有的特别权力。可见，香港廉政公署在工作时所享有的相对独立性是其特有的。

与香港廉政公署相对完全的独立权力相比较，我国内地的反贪机构一般只拥有调查权。反贪局在办理案件中会受到检察院的制约，因为它只是检察院下设的一个局级单位，所以反贪局不可能是一个独立机构。在遇到需要逮捕或者拘留情况时，反贪局还必须与拥有逮捕权和拘留权的公安机关相配合，这就大大降低了反贪机构执行任务的效率，给了犯罪分子可趁之机，增加了反腐倡廉的难度，给我国内地反腐工作带来了很多不利的影响。

3.两者工作任务差异

香港廉政公署和我国内地廉政建设机构在工作任务上也有很大差异，概括为以下两方面：

（1）两者查处范围不同

香港廉政公署调查的范围极为广泛，不仅包括政府机构、一般企业，而且能够渗入到各个级别的官员和普通老百姓，可以说整个香港社会的各个阶层都在香港廉政公署调查的范围之内。这种打击范围之广的特征能够有效消除滋生腐败的土壤，有利于将腐败行为扼杀于摇篮中。与香港廉政公署不一样的是，我国内地的反贪局打击的首要对象是国家机关工作人员的贪污等职务犯罪，虽然在一定程度上反贪局打击的的对象也会涉及到一些公司、企业以及一些单位的职员，但其涉及的范围是十分有限的，根本无法覆盖社会的各个阶层，这就与廉政公署查处范围的广泛性形成了鲜明的对比。尽管我国内地反贪局在反腐倡廉工作中取得了一定的成效，但却无法像香港廉政公署那样从根本上抑制腐败萌芽的滋生。

（2）两者具体工作任务不同

香港廉政公署采用了独特性的“三管齐下”的反贪腐工作方法，即把反贪、执法与教育三方面同时抓好。这样有利于廉政公署在反贪过程中有效地运用法律武器打击犯罪，而且在廉政公署实践行动中也能使其认识到教育工作在反贪腐工作中的关键性作用，只有不断地提高广大民众的道德修养、在全社会树立廉洁的社会之风，才能从根本上铲除贪腐行为。同时，《廉政公署条例》中也明确了香港廉政公署经费内容：“廉政公署的经费从政府一般收入中拨付。”[14]这样廉政公署就有了充分的物质和设备保障，从法律上有效的保证了廉政公署在工作中的财政基础，在此基础上，廉政公署可以更好地投入到教育宣传活动中，其可以和各个教育机构或者是各个媒体深入合作，向香港社会的各个阶层人士输入有关反贪腐的法律法规和条文，有利于广大民众尤其是青少年更好地意识到腐败行为的重大危害以及在遇到贪腐行为时应采取的积极有效的措施。只有这样才能真正地做到反腐于未然。

我国内地廉政建设机构的主要打击对象则是工作机关自己内部的贪腐行为，这种现象与我国现阶段的基本国情密不可分。随着当今社会的迅猛发展，国家机关工作人员的贪污腐败滋生迅猛，已经发展成为一个严重的社会问题。反贪局在开展工作时由于缺乏相应的物力财力支持，无法像香港廉政公署那样广泛地开展教育工作，甚至还经常受到检察院权力的制约，反贪局乃至我国内地所有廉政建设机构在反贪腐的教育工作中都会受到极大的阻碍。

4.两者工作效率差异

香港廉政公署工作人员不属于公务员编制，采用合同形式的聘用制度。廉政公署可根据自身的实际需求向全社会招纳贤才，不受其他机关的监督和制约，所以其在聘用工作人员制度上是相对独立的，这就大大提高了廉署开展各项工作的效率，加之廉署拥有独立的经费，这样在其工作中遇到困难时，还可用自身的经费聘用相关方面的专业人士协助解决，加快工作进程和效率。

我国内地的反贪局则正好相反，反贪局工作人员隶属于公务员系统，这就直接决定了其资金来源不具有独立性，在其工作遇到困难时，不能像廉政公署那样自由地向全社会招纳贤才，而只能向上级机关申请汇报，阻碍了工作进程，降低了工作效率。

5.两者监督自律机制差异

香港政府通过法律规定赋予了廉政公署相对独立的地位和权力，有利于廉政公署在打击贪污腐败时能够更为彻底和有效。当然，这种相对高度独立的特征也必须配有完善的监督机制，否则很容易滋生廉政公署内部的腐败行为。为此香港政府针对廉政公署设立的监督机制主要有如下几方面：（1）外部监督。廉政公署的外部监督主要是来自廉政公署事宜投诉委员会、律政司以及围绕结合廉署的各项业务和职能而建立的咨询与监督机构的监督。（2）内部监督。廉政公署还设立了专门监督其内部人员的内部监督机构，这样对廉署的监督不仅来自香港政府采取各种措施进行的监督，也来自廉署自身完善的监督机构的监督。（3）法律监督。虽然香港廉政公署拥有相对独立的地位，但是上述的三部法律通过后，廉政公署在赋予极大权力的同时也被制约了一部分权力，通过法律的监督可以减少廉政公署自身腐败现象的发生。

除了以上三个监督机构外，在香港，广大民众都可以通过言论自由和媒体对廉政公署进行监督，当自身的合法权益受到侵害时，受害人可以通过多种途径进行司法救济，以维护自身的合法权益，更好实现有权力必有救济的法学理念。

与香港廉政公署监督机制相比，我国内地廉政建设机构中最为缺乏的就是中立的监督机构，因为反贪局只是检察院的一个二级局，没有自行提起诉讼而进入相关法律程序的权力，反贪局在认定了贪污案件后，必须与检察院相配合才能完成；在其将案件移交检察院后，由检察院继续进行相关的法律程序，这种连接的法律程序很难保证反贪局工作的透明性。另外，与香港高度的言论自由和发达的媒体相比较，我国内地民众的言论自由度还不够高，不会像香港那样能最大程度地发挥言论自由和媒体对廉政建设机构的监督作用。

 

 

 

 

 

 

 

 

四、香港廉政公署运行模式对内地廉政建设的启示

香港廉政公署的成功运行与其独特的政治、经济等因素密不可分，我们在借鉴其成功的经验时并不能简单的生搬硬套，一定要与我国内地廉政建设现状相结合才能达到更好地反腐倡廉的成效。

（一）进一步完善相应法律制度

结合我国内地贪污腐败特点可以得出，反贪倡廉工作并不是一时之风，不仅需要长期的斗争。更需要法律保护才能更加有效，所以将反腐工作纳入法制化轨道是我国政府十分必要和紧迫的任务。在社会主义现代化建设过程中，我国应当始终坚持以经济建设为中心，将反腐败斗争纳入法制化建设中，是我国当前反腐败斗争的基本要求。我认为需要做到以下两方面：

首先，要完善立法。改革开放以来，我国内地在反腐倡廉的立法上已经有所成效，我国已经建立了针对反贪腐行为的很多法律、法规以及文件，较为典型的有《行政监察法》、《行政处罚法》以及1997年通过的《刑法》等，随之也应运而生了一些制度，即“两公开、一监督”制度、行政监察制度和举报制度等等。尤其是十八大以来，反腐工作已经被提到了前所未有的高度，十八届三中全会的《决定》也对此做了详细的规定。[15]

尽管我国政府对反腐败的立法已不再是少数，但各个法律法规之间的系统性和可操作性并不能配套，整个立法之间尚不能形成独立、完善的体系。因此，应当尽快建立健全反腐败的法律体系。一、建立健全专门、独立的反贪污贿赂法。为了适应我国经济发展的新形势，我国政府应当以法律形式明确规定贪污贿赂的表现、认定以及惩处方式，这样有利于减少主观和任意性，提高相关部门的可操作性。此外还应当明确规定反腐机构应该履行的职责，只有这种专门的反贪腐机构才能够更加有效地打击腐败贿赂行为。二、加强经济立法，建立健全经济法律系统，防止权力流走于市场，全面遏制权钱交易。三、将公务人员的职务行为也纳入法制轨道，细化有关公务人员的立法，可以制定具体的相应制度，如建立健全公务人员个人生活的重大事项报告制度、公务人员财产申报制度以及行政授权制度等。

其次，要严格执法。我国内地廉政建设机构在惩治贪腐行为上缺乏打击力度。。具体表现为：一、打击过程中易手软，在惩处贪腐行为时，往往会出现以批评代处罚现象，更甚者不对其作出任何处罚，导致异地做官现象非常严重。二、调查时间长、效率低，廉政机构在处理贪腐案件时容易受到各方面的阻碍， “以情压法”和“以权压法”[16]的现象时有发生。许多重大案件最后不得已变得不了了之。为了打破这种牢固的保护网，我国政府需要建立一套完善、严密、有效的反腐败程序。一、可以设置预防性的拘捕程序。这种程序的特点是及时切断犯罪嫌疑人与外界的联系，在其毫无准备的情况下对其拘捕，能够有效地防止犯罪嫌疑人销毁罪证、转移赃物以及拉关系说情等反查处行为。二、建立秘密调查、快速突击的程序，这样能够使廉政机构在掌握相关线索和资料后第一时间立案处理，快速进入审理程序。这种灵活有效的处理方法对提高廉政机构办事效率起着重大的积极推动作用。在进入审理过程后，对案件的处理也应当果断及时，并采取抗拒者依法从严惩治的处理方法。

（二）建立独立的廉政建设机构

为了确保廉政建设机构在地位、人事任免、经费以及办案过程的独立性，我国政府可以建立直属于全国人大或全国人大常委会的反腐败机构。这种制度可以有效地保证反腐机构自身廉洁和反腐的成效。目前我国主要的三家反腐机构即纪检委、行政监察系统和反贪局并不能形成合力，它们之间的运行机制和领导机制都存在很大差异，削弱了反腐败的打击力度。当今世界，已经有很多国家建立了独立、完善的廉政机构，如新加坡的反贪污调查局以及美国的联邦审计总署等。

（三）扩大廉政机构的权力

如今我国内地贪腐案件都出现了调查难度较大、复杂性增强和隐蔽性较高的特点，只有像香港廉政公署那样能够拥有独立的调查取证权、冻结扣押权以及逮捕权等，内地的廉政机构才能够更加有效地开展反腐败工作。

（四）建立健全多层次监督制约机制

我国政府在赋予廉政建设机构相对独立的权力后，还必须建立与之相对应的多层次的监督制约机制，只有这样才能更好地保障廉政建设机构权力的健康施行。反腐败工作，不仅需要财力的有力供给，而且还需要人力方面的大力支持。所以建立一支过硬的反腐败队伍迫在眉睫。具体来说，有如下三个方面的工作：

1.做好廉政建设机构工作人员的录用、管理工作

廉政建设机构是一个比较特殊的机构，工作人员的录用标准应当更为严格。只有拥有高尚道德品质、过硬的工作本领及崇高的法律意识和顽强的战斗精神的人员才能够有资格进入我国的反腐败机构。对反腐败机构工作人员的管理也不得松懈，反腐败机构人员的工作能力直接影响到我国反腐败工作的整体效率。应当对反腐败工作人员加强相关业务知识培训，更新其法律观念、提高工作能力。除此之外，还应当对工作人员在德能勤绩方面的考核，对考核不合格者要慎用。

2.加大对廉政建设机构的投入、提高工作人员工作能力

随着贪腐案件的日益增多、作案手段的日益复杂以及反侦查能力的日益加强。廉政建设机构中工作人员的作战能力已经无法与繁重的工作任务相抗衡。因此，必须加强对廉政建设机构人员的投入，包括数量方面、装备方面、能力方面以及高新技术方面的投入。

3.为了确保廉政建设机构内部的清正廉洁，必须加强对廉政建设机构的监督

第一，加强立法机关对廉政建设机构的监督。全国人民代表大会常务委员会是法律实施的监督机关，反腐败机构应当定时向其汇报工作。全国人民代表大会常务委员会应当对反腐败机构及其工作人员在全面履行法律的程度方面、开展反腐败斗争的能力方面以及有无滥用权力方面实行监督和制约。根据实际需要对反腐败机构的职能予以调整。第二，加强司法机关对廉政建设机构的监督。我国法院、检察院应当加强对廉政建设机构在工作过程中的监督和制约，如监督反腐机构人员是否违反法律程序、是否超越法定权限、是否存在由于办事推诿和拖拉而造成的违法犯罪现象。第三，加强对廉政建设机构自身的监督，廉政建设机构应当在其内部建立监督制约机制，对其内部人员违法违纪行为分情况处理，对重者可予以开除、对轻者可批评教育。第四，加强舆论对廉政建设机构的监督，应当充分利用新闻媒体等公众平台宣传报道反腐败机构所进行的各项活动，便于公众对反腐败机构的了解与监督。

加强对廉政建设机构及其工作人员的监督，目的是防止机构自身先行腐败，确保反腐机构能够更加有效、合法地完成反腐倡廉活动的任务。

（五）加强预防和教育工作

邓小平同志曾经讲到：“我们最大的失误是在教育方面，思想政治工作薄弱了。”[17]可见，廉政建设教育的缺失是造成贪腐行为的主要诱因之一，在当时社会情形下，一些党员干部经不住“糖衣炮弹“的攻击，在工作中逐渐失去了原则；在生活中逐渐失去了信仰，踏上了贪腐的不归路。江泽民同志也曾深刻指出：“一个干部或党员的蜕化变质，往往是从思想上的蜕化变质开始的，而道德防线的溃散或突破往往就是腐败的开始。”[18]所以说解决思想问题才是解决贪腐的根本问题所在。廉政建设机构的工作人员应当不断培养自身的道德品质、历史使命感和社会责任感，做到耻于贪、不愿贪。

反腐败机构还应当加强对广大民众的教育宣传工作，这样不仅能够达到密切联系群众的目的，还能让广大人民群众坚定反腐败的决心和立场，全力配合反腐败机构进行反腐败工作，更好地在全社会营造出反腐败氛围。在对反腐败相关法律法规有了更加深刻的认识后，广大民众还可以向反腐败机构提出一些预防腐败的建议和方案。以达到在工作过程中防微杜渐、事半功倍的效果。

 

    腐败现象是社会发展到一定阶段的产物，是不可避免的社会现象。腐败会严重牵制社会的发展、阻碍社会前进的步伐，必须花大力气去根治，这都需要政府采取强有力的措施并与客观实际相结合。香港廉政公署运行模式的成功并不是偶然的，是与其当时独特的政治、经济、文化等相适应的。

本文通过对香港廉政公署的产生背景、组织形式以及其运行模式特点的分析，目的是从香港廉政公署成功运行的过程中，找出适合我国内地廉政建设的可行路径，这是一个系统工程，需要认真研究。

 

 

 

 

 

 

 

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